Entenda o que pode mudar na cobrança do ICMS estadual sobre combustíveis

A Câmara dos Deputados aprovou um projeto que muda o cálculo da tributação dos combustíveis para tentar baixar o preço cobrado ao consumidor final. Para ter validade, o texto ainda precisa passar pelo Senado.

A proposta em discussão abrange somente a cobrança do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Produtos (ICMS), um imposto estadual. O governo federal avalia que essa tributação onera o consumidor final com “alíquotas excessivas”.

De acordo com levantamento do Instituto Superior de Administração e Economia da Fundação Getúlio Vargas (ISAE/FGV), os combustíveis, a energia elétrica e a carne estão entre os itens que mais têm pesado no bolso do brasileiro e na inflação oficial do país.

Como funciona atualmente

Atualmente, o ICMS é cobrado em porcentagem sobre o preço final do produto, e as alíquotas variam de acordo com cada estado. No caso da gasolina, por exemplo, o tributo varia de 25% a 34% do preço. Para o diesel, a cobrança vai de 12% a 25%.

No sistema atual, em um formato de “substituição tributária”, o ICMS é recolhido na etapa inicial da cadeia de produção, ou seja, nas refinarias, mas o valor engloba toda cadeia do setor – abrangendo as distribuidoras e os postos de combustíveis.

Como o tributo é recolhido antecipadamente nas refinarias, é preciso estimar o preço final ao consumidor em cada estado para aplicar a alíquota de ICMS. Nesse processo, cada ente da federação define o chamado “preço médio ponderado ao consumidor final”, feito a cada 15 dias.

Deste modo, os tributos também fazem parte da base de cálculo para o preço futuro dos combustíveis – sobre o qual incidirá a tributação.

Além disso, em um cenário de alta do petróleo e do dólar (fatores que pesam para o preço de produção, definido pela Petrobras e importadoras), os estados arrecadam mais recursos mesmo sem aumentar a alíquota do ICMS.

“A realidade é que a maioria dos estados sequer alterou, nos últimos anos, a alíquota de ICMS incidente sobre os combustíveis. Ocorre que o aumento do preço de comercialização pela Petrobras tem expandido a base de cálculo sobre a qual incide a alíquota de ICMS e, com isso, ocasionado também o aumento da arrecadação dos estados com o ICMS-Combustíveis”, informou a Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais (Febrafite).

Novo modelo proposto

O projeto em discussão pelo Congresso Nacional estabelece que o ICMS deixará de ser cobrado como uma porcentagem sobre o preço final do produto. A proposta é o tributo passe a ser um preço fixo, em reais, por litro de combustível.

Assim, se o preço ao consumidor subir por conta de custos de produção (alta do dólar e do petróleo), a tributação não ficará maior, como ocorre atualmente, pois a alíquota cobrada continuará sendo fixa em reais (R$ por litro).

Pela proposta, os estados teriam autonomia para definir, uma vez por ano, as próprias alíquotas de ICMS (em R$ por litro), desde que não ultrapassem o valor da média dos preços “usualmente praticados no mercado” nos últimos dois anos. E o valor desse tributo deve vigorar pelos 12 meses subsequentes.

Se o texto virar lei, o primeiro reajuste feito pelos estados deverá considerar o preço médio praticado entre janeiro de 2019 e dezembro de 2020.

Ao considerar um período mais amplo (últimos dois anos) para estabelecer um teto para a alíquota, a proposta tende a reduzir a tributação cobrada do consumidor final – pois o petróleo tem subido mais intensamente nos últimos meses. Além disso, a nova alíquota não poderia ser alterada por um ano.

Segundo o presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL) – apoiador do texto –, a mudança no formato de tributação do ICMS permitirá a redução do preço da gasolina em 8%; do etanol em 7%; e do diesel em 3,7%

Estados temem perda de receita

Representantes dos governos estaduais apontam, porém, que a nova regra provocará danos à arrecadação local.

Em nota divulgada nesta quarta-feira (13), o Comitê Nacional de Secretários de Fazenda Estaduais (Comsefaz) afirma que, se aprovado, o projeto deve reduzir em R$ 24 bilhões as finanças dos estados – o que, consequentemente, significa perda de R$ 6 bilhões aos municípios.

Segundo os estados, o ICMS sobre combustíveis arrecadou cerca de R$ 90 bilhões em 2019, representando cerca de 18% do total de R$ 509 bilhões de arrecadação do tributo naquele ano. Os estados lembram que 25% do ICMS é repassado aos municípios. Em alguns estados, como no Piauí, diz a Febrafite, o ICMS sobre combustíveis representa mais de 30% da arrecadação do tributo.

“Fica evidente, portanto, que qualquer proposta de significativa alteração da cobrança de ICMS sobre combustíveis assume grande relevância, especialmente às finanças públicas estaduais. Vale lembrar que muitos estados estão em sérias dificuldades fiscais, alguns, inclusive, negociando a entrada no Regime de Recuperação Fiscal (RRF), junto à União”, acrescentou.

Opinião de especialistas

Em audiência pública sobre a mudança no formato de cobrança do ICMS sobre combustíveis, na Comissão de Finanças e Tributação (CFT) da Câmara, em maio deste ano, especialistas do setor avaliaram que a proposta, se implementada, simplificaria a tributação e evitaria o acúmulo de créditos pelas empresas do setor, além de diminuir as ações na justiça, mas não evitaria a alta no preço dos combustíveis.

Na ocasião, Carla Borges Ferreira, pesquisadora do Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (Ineep), observou que a maior parte do preço dos combustíveis, no Brasil, refere-se ao valor cobrado pela Petrobras, que varia de acordo com o preço internacional do petróleo e com a variação do dólar.

“Muitas vezes a gente trata os tributos e impostos como vilão da alta dos preços, mas não consegue olhar para a estrutura como um todo”, afirmou. Ela avaliou que pode ser criado um “fundo de estabilização”, com recursos públicos, para impedir que as variações internacionais do petróleo sejam totalmente repassadas aos preços.

Eduardo Maneira, professor da Faculdade Nacional de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro (FND/UFRJ), avaliou, em maio deste ano, o ICMS não é fator fundamental para definir, no cenário atual, o preço dos combustíveis.

“Não vai ser ‘ad rem’ [uma alíquota fixa como quer o governo federal] ou ‘ad valorem’ [percentual sobre o preço final] que vai estabelecer a estabilidade dos preços dos combustíveis. São vários fatores, variação cambial, fatores de produção, incidência de outros tributos”, disse, naquele momento.

Valéria Lima, diretora-executiva do Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás (IBP) disse não acreditar que o ICMS seja causador do aumento de preços dos combustíveis no país, mas também avaliou que a proposta do governo estabelecer uma alíquota em reais geraria maior simplificação tributária.

“Ao ter uma alíquota ‘ad rem’ [em reais], teria um amortecedor de volatilidade, pois uma parcela dos preços não variaria. Facilitaria a fiscalização, o repasse entre os estados, e deixaria de existir um incentivo econômico à sonegação”, declarou Lima, em maio deste ano.